■上海自贸试验区设立新片区并不简单等同于“自贸区再扩区”，二者的建设要求和任务导向既有相似又有差异。自贸试验区需强化制度创新改革，强化规则与国际接轨，更加体现制度和规则的开放；自贸试验区新片区更强调特殊功能的建设和塑造，更加突出国际竞争力的提升。二者的联动发展，将有利于加快构建我国开放型经济新高地

　　■在推进新片区的建设过程中，应聚焦制度创新的生产力标准，使自贸试验区新片区成为释放全面深化改革开放红利的新引擎。为此，需要进一步深化和集成已有的贸易便利化措施，变政府供给导向为企业和市场需求导向，变纵向条文导向为横向综合解决问题导向，加强部门间纵向协调和横向协调，将碎片化、“蜂窝煤”状的便利化措施加以整合贯通

　　■中国社会科学院—上海市人民政府上海研究院课题组

　　中国（上海）自由贸易试验区设立5年多来，在推动政府职能转变，推动投资、贸易、金融、监管等制度改革创新方面取得积极成效。随着增设新片区，上海自贸试验区建设迎来新的历史契机。

　　100多项创新成果在全国推广

　　上海自贸试验区从设立以来，围绕政府管理、投资开放、贸易便利化、金融创新等重点领域，实施了一系列原创性改革举措。

　　例如，率先确立以准入前国民待遇加负面清单管理为核心的投资管理制度，发布实施全国首张外商投资准入负面清单和以备案为主的外商投资、境外投资管理制度，负面清单长度从2013版的190条减少到2018版的45条；确立符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度，基本建立国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管模式，货物通关时间压缩近1/3；确立适应深化对外开放要求、适应开放环境需要的金融制度创新，自由贸易账户制度不断完善，累计开设自由贸易账户7.2万多个，等等。

　　一系列制度改革创新探索，为构建与国际投资、贸易通行规则相衔接的开放型经济新体制开辟了路径、积累了经验。截至目前，自贸试验区的制度创新成果基本都在上海市推开，并有100多项在全国得到复制推广。

　　与此同时，上海自贸试验区制度改革创新的红利也逐步释放，显著促进GDP、投资、科技创新、进出口的增长。特别是，伴随上海自贸试验区扩区，制度红利效应进一步放大。

　　张江片区自2015年纳入自贸试验区范围以来，2015年至2017年共吸引外资新设项目401个，同比增长54.83%；合同外资111.19亿美元，同比增长269.52%；实到外资32.88亿美元，同比增长37.46%。截至2018年5月，专利授权量累计5.9万件，占浦东新区的40.3%、上海市的9%。其中，发明专利累计授权量2万件，占浦东新区的56.4%、上海市的14.9%。

　　金桥片区自纳入自贸试验区范围以来，2014年至2017年外资注册年均增长21%，规模以上外资企业年均增长20%。跨国公司地区总部达到20家，55个世界500强企业在金桥投资102个项目，累计引进外资250亿美元。

　　陆家嘴片区自纳入自贸试验区范围以来，涉及金融服务、航运服务、专业服务、社会服务等领域的一大批服务业扩大开放项目落地生根、开花结果。

　　系统集成式制度创新还不够

　　上海自贸试验区制度改革创新取得显著成绩，在全国12个自贸试验区中可谓发展得最为成熟，在全国深化改革开放中发挥着领头羊和排头兵的作用。随着外部环境的变化以及自贸区建设的深入，全社会对上海自贸试验区制度改革创新的期望和需求越来越高。

　　一是制度改革创新的力度待强化。

　　从上海自贸试验区历次出台的改革举措可以发现，改革领域主要聚焦于单一窗口、外资准入负面清单管理模式等方面。尽管取得明显进展，但改革创新仍有较大空间。例如，在负面清单方面，上海自贸试验区外商投资准入负面清单中的限制措施偏多，尤其在资产或投资金额、外资机构形式与数量、经营期限、自主品牌与知识产权等方面。与此同时，近年来主要围绕投资贸易便利化重点推进，在其他领域的制度改革创新仍需拓展与深化。

　　二是接轨国际的步伐需加快。

　　上海自贸试验区的制度改革创新虽然在制度设计上参考借鉴相关国际规则，但在一些领域还需要进一步加大试验力度。例如，自贸试验区中的服务部门开放比例已达到WTO相关协定中承诺的55%，但其中近100个部门的开放力度仍需进一步加大。

　　同时，在货物监管模式方面，我们与国际通行做法还存在明显差距。货物状态分类监管模式上，国际先进经济体实行的是覆盖贸易全价值链的货物状态分类监管。上海自贸试验区已在物流和仓储领域实现货物状态分类监管，但尚未延伸到贸易和加工企业。

　　三是改革系统集成力度要强化。

　　从上海自贸试验区前期重点改革的领域来看，尽管在单个领域的改革进展较为明显，但在事中事后监管系统、自由贸易账户等领域系统集成式制度创新还不够，部分制度缺乏整体性、协调性、协同性和系统性，导致开放程度受到制约。特别是，存在外商投资专项规定与准入前国民待遇加负面清单管理外资投资管理制度不一致的情况，导致出现“大门开了，小门没开”的情况。

　　四是法律法规的改革创新相对滞后。

　　上海自贸试验区采取“先尝试，后立法”的模式，大多数制度创新是在没有既定立法条件下进行的，虽然实行了部分法律豁免，但实际上仍有很多方面超越地方政府和国务院法规权力的范围，面临着法律方面的挑战。

　　根据新变化来谋划发展路径

　　面对环境形势和任务要求的新变化，上海自贸试验区应秉承设立“初心”，针对短板或薄弱环节，坚持以制度创新、规则对接作为主线，率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系，使自贸试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体。为此，需着力把握好三大关系：

　　一是接轨国际规则与自我构建的关系。

　　当前，上海自贸试验区制度改革创新面临与设立初期有所不同的外部环境，即全球贸易格局、贸易规则处于加速变革之中，外部环境的新变化带有长期性和趋势性的特征。

　　在此大背景下，我们有必要根据外部环境的新变化来谋划下一步发展路径，既要对标国际最高标准的贸易投资规则，积极构建符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系，又要坚持设立的“初心”，为全国改革开放探索新路经、积累新经验，创造一套适合我国国情，适合发展中国家国情的高标准、广覆盖的贸易投资规则体系。

　　二是制度改革创新与功能发挥的关系。

　　上海自贸试验区作为制度改革创新的试验场，应进一步激发改革的创新精神和活力，在部门之间形成一些更集中化、更有突破性的创新举措。特别是，在具有全局意义的模式、流程等方面进一步改革创新，加快构建我国对外开放经济新体制。

　　同时，要在既有框架下，进一步充分释放示范功能、引领功能、经济社会杠杆功能等。在推进先行先试的制度创新改革的同时，着力提升企业的获得感和感受度，强化制度红利的挖掘。

　　三是自贸试验区与自贸试验区新片区的关系。

　　上海自贸试验区设立新片区并不简单等同于“自贸区再扩区”，二者的建设要求和任务导向既有相似又有差异。自贸试验区需强化制度创新改革，强化规则与国际接轨，更加体现制度和规则的开放；自贸试验区新片区更强调特殊功能的建设和塑造，更加突出国际竞争力的提升。二者的联动发展，将有利于加快构建我国开放型经济新高地。

　　给予更大更合适的试错边界

　　当前，重中之重是大力推进自贸试验区新片区的建设。按照中央提出的定位要求，要聚焦特殊经济功能塑造，着力推进开放深化、功能强化、布局优化、动力转化，打造成为具有国际竞争力的功能载体。

　　在推进新片区的建设过程中，应围绕构建对外开放的新高度、制度创新的新标准、国际竞争的新优势，聚焦制度创新的生产力标准，积极探索实施税收、金融等领域的特殊政策，在竞争中性、知识产权保护、电子商务、金融开放等领域加快扩大开放试点，使自贸试验区新片区成为释放全面深化改革开放红利的新引擎。

　　同时，围绕“大胆试、大胆闯、自主改”的要求，给予更大、更合适的试错边界，并建立较完备的容错机制。比如，可探索在上海自贸试验区适用的法律法规负面清单。

　　在投资方面，应聚焦引进跨国公司总部或区域总部，全面推进现代服务业的发展，构建全方位跨国投资支撑服务体系，突破对外投资发展的体制障碍，并在制造业、服务业的市场准入和开放方面进一步深化制度创新改革。

　　在贸易方面，应聚焦扩大进口这个重点任务，创新贸易业态，围绕转口贸易、离岸贸易和跨境电商等深化制度创新改革，发挥进口通道功能，提升上海大宗商品交易平台影响力，改善贸易发展环境，将上海自贸试验区打造成为进口中心。

　　在金融方面，应聚焦面向国际的金融市场和交易平台建设，加快推进国际能源交易中心、国际金融资产交易平台等，积极吸引境内外机构投资者参与，提升金融市场配置境内外资源的功能。

　　在对标国际高标准贸易投资规则方面，应进一步加快步伐、加大接轨力度。其中，环境、劳工、信息和数据的自由流动、原产地要求、知识产权、投资者与国家争端解决机制等高标准规则的核心内容，需作为接轨的重点。

　　与此同时，要主动探索一套适合我国国情的高标准贸易规则体系。在“一带一路”倡议推进过程中，要构建适合发展中国家的高标准投资贸易规则，加快总结提炼制度性成果，不断完善国际治理制度和规则。

　　扩大服务业开放是我国深化对外开放的重要方向。应把扩大服务业开放作为上海自贸试验区扩大开放的重要任务，聚焦医疗、教育、养老、文化等上海具有优势、外资企业较为关注的领域，率先深化开放。例如，上海自贸试验区是否可借鉴海南国际医疗先行区政策，引进高端养老机构；引进国外一流大学设立分校，拓展文化版权贸易、艺术品贸易、印刷品对外加工、文化装备贸易等。

　　制度改革创新系统集成的一个重要立足点是提升市场主体感受度、获得感。为此，需要进一步深化和集成已有的贸易便利化措施，变政府供给导向为企业和市场需求导向，变纵向条文导向为横向综合解决问题导向，加强部门间纵向协调和横向协调，将碎片化、“蜂窝煤”状的便利化措施加以整合贯通。

　　同时，提高政策公开可得性，加强政策宣传解读，加大政策执行情况的公开力度，及时发布推广典型案例和经验做法。

　　总之，设立自贸试验区新片区是一项重要的国家战略。除了强化改革先行先试、探索高质量发展之外，还必须强化辐射带动作用。要积极搭建境外投资平台，努力成为长江经济带企业走出去的桥头堡；服务长江经济带区域大通关一体化，带动长江经济领域国际贸易产业发展；推动长江经济带自贸区多式联运、通关一体化等方面有效融合。